Tính độc lập của ngân hàng trung ương ở Việt Nam

TS. LÊ THỊ THU THỦY

Khoa Luật, ĐH Quốc Gia Hà Nội

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu được khởi nguồn từ Mỹ đã gây suy thoái kinh tế ở nhiều quốc gia. Một loạt các ngân hàng ở Mỹ được ví như những con khủng long tài chính giãy chết, phá sản và hiện tượng này lan sang nhiều nước trên thế giới. Các ngân hàng ở Việt Nam cũng có thể bị phá sản như vậy nếu không có sự can thiệp thích đáng từ phía Ngân hàng Trung ương (NHTW) – ở Việt Nam là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN). Với vị thế “kép” là một định chế tài chính, cung ứng các dịch vụ ngân hàng; đồng thời là cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành trong lĩnh vực tiền tệ, tín dụng, ngân hàng, thông qua hoạt động, NHTW cảnh báo sự an toàn cho hệ thống ngân hàng, tránh được tác động lan tỏa của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Để quản lý tốt lĩnh vực ngân hàng, Luật NHNNVN cần trao cho NHNNVN hai vị trí song hành nêu trên và tạo tính độc lập cho nó. Sự độc lập này thể hiện ở các mặt:

1. Vị trí pháp lý độc lập

Vị trí pháp lý độc lập tưởng chừng được thể hiện rõ nét trong luật về NHTW ở Việt Nam (Luật NHNNVN năm 1997, được sửa đổi, bổ sung năm 2003). Điều 1 của Luật NHNNVN khẳng định vị trí pháp lý của NHNNVN là cơ quan của Chính phủ (cơ quan ngang bộ) và là NHTW của Nhà nước Việt Nam. Dự thảo 4 Luật NHNNVN đang được soạn thảo cũng quy định theo hướng này. Nhưng thực tiễn đã cho thấy, khi NHNNVN là cơ quan của Chính phủ thì hoạt động của NHNNVN phụ thuộc rất nhiều vào Chính phủ và vị trí pháp lý là NHTW của một quốc gia bị lu mờ. Gần như mọi hoạt động của NHTW đều phải được sự cho phép của Chính phủ (hoạt động phát hành tiền, thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, hoạt động cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay vốn nước ngoài, cho vay các tổ chức tín dụng trong trường hợp đặc biệt). ở đây, NHNNVN chỉ được coi như là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, giống như các bộ khác, chứ không phải là một thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động của NHNNVN ảnh hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia. Luật NHNNVN chưa thể hiện được quyền tự chủ, tính độc lập của ngân hàng này trong việc hoạch định và thực thi các vấn đề về chính sách tiền tệ quốc gia. Trong khi đó, cần phải khẳng định rằng, một NHTW hiện đại phải có tính độc lập về vị trí pháp lý, nhân sự, cơ cấu tổ chức, quản lý, điều hành, mục tiêu và về hoạt động của mình, trong đó sự độc lập về vị trí pháp lý được đặt lên hàng đầu.

Khi nói đến vị trí pháp lý của bất kỳ một chủ thể nào trong xã hội là đề cập đến chỗ đứng, vị thế, vai trò của chủ thể đó trong xã hội được thể chế hoá bằng pháp luật. Đối với NHTW, vị trí pháp lý được xác định trong mối quan hệ với các thiết chế khác như Chính phủ, Quốc hội. Trên thế giới hiện nay có hai mô hình NHTW chủ yếu là NHTW độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội và NHTW trực thuộc Chính phủ. Việt Nam theo mô hình thứ hai. Vị trí của NHTW bị chi phối bởi vai trò của nó đối với hệ thống ngân hàng và nền kinh tế của cả nước. Ngược lại, vai trò này có được phát huy hay không lại phụ thuộc vào vị trí của NHTW trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước. ở nước ta, từ khi thành lập cho đến nay, NHNNVN luôn là một cơ quan của Chính phủ: tổ chức, hoạt động của nó chịu sự điều chỉnh rất lớn của Chính phủ. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia (CSTTQG). Trong khi đó, CSTTQG tác động tới mọi chủ thể trong nền kinh tế, hoạt động ngân hàng – lĩnh vực quản lý của NHTW là lĩnh vực nhạy cảm, nếu có sự can thiệp mạnh từ Chính phủ sẽ ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý. Ngoài ra, Việt Nam đã gia nhập WTO, các cam kết trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính không dễ được thực hiện, năng lực cạnh tranh của các ngân hàng thương mại khó được nâng cao nếu thiếu tính độc lập trong vị trí pháp lý của NHTW. Do đó, Luật NHNNVN mới nên quy định NHTW có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ. Có như vậy mới bảo đảm được sự linh hoạt, mềm dẻo, minh bạch trong điều hành thị trường tiền tệ của NHTW, bảo đảm được sự ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế.

2. Độc lập trong lựa chọn nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản trị điều hành

Ngoài vị trí pháp lý độc lập, tính độc lập của NHTW còn thể hiện trong việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng. Điều này có nghĩa NHTW phải có quyền tự chủ trong việc lựa chọn bộ máy quản trị, điều hành sao cho hợp lý nhất, nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ theo luật định. Có thể nói, đây là vấn đề hết sức nhạy cảm, gắn với tính tự chịu trách nhiệm của NHTW. Luật NHNNVN và Dự thảo 4 Luật NHNNVN đều thiết kế việc quản trị theo mô hình thủ trưởng chế. Nếu quản trị theo mô hình này (Thống đốc toàn quyền và là người chịu trách nhiệm duy nhất) như hiện nay ở nước ta có thể sẽ gây ra những hậu quả, thiệt hại nhất định cho nền kinh tế khi hệ thống ngân hàng lâm vào tình trạng khủng hoảng vì một người không bao giờ có thể hiểu biết được mọi vấn đề. Vì vậy, theo chúng tôi, Luật NHNNVN cần phải được xây dựng theo hướng có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị. Điều hành NHTW được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHTW. Hội đồng quản trị là cơ quan hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHTW được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó, hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTW.

3. Độc lập về mục tiêu hoạt động

Bên cạnh các vấn đề nêu trên, mục tiêu hoạt động của NHTW phải được xác định rõ ràng, thể hiện tính độc lập về mục tiêu của NHTW. Trong Luật NHNNVN, các mục tiêu được quy định quá nhiều: ổn định giá trị đồng tiền, góp phần đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa (Khoản 3, Điều 1). Hiện nay, Dự thảo 4 Luật NHNNVN chưa có nhiều cải cách trong việc xác định mục tiêu của NHTW. Ngoài các mục tiêu trên thì Dự thảo bổ sung thêm mục tiêu “bảo đảm sự vận hành an toàn, hiệu quả của các hệ thống thanh toán”. Trong khi đó, mục tiêu tối cao của NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền. Mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. Trong hai mục tiêu: ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng thì mục tiêu thứ hai là tiền đề cho mục tiêu thứ nhất. NHTW là ngân hàng quản lý hoạt động ngân hàng, nên việc đảm bảo an toàn cho hoạt động của các tổ chức tín dụng là vấn đề được đặt lên hàng đầu. Hoạt động ngân hàng có ổn định, quyền lợi của người gửi tiền có được bảo đảm, tình trạng phá sản ngân hàng được hạn chế ở mức tối đa mới góp phần ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế, kiềm chế lạm phát. Đặc biệt, trong thời kỳ đổi mới hiện nay, những thách thức trên lĩnh vực tài chính – ngân hàng đang ngày càng trở nên gay gắt, sự tham gia của các định chế tài chính có vốn đầu tư nước ngoài trên thị trường tiền tệ làm thay đổi cấu trúc của hệ thống tài chính nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng, dẫn đến hoạt động ngân hàng trở nên sôi động hơn nhưng cũng phức tạp hơn, các loại rủi ro trong lĩnh vực kinh doanh tiền tệ sẽ tiềm tàng hơn. Vì vậy, mục tiêu có rõ ràng thì NHTW mới có thể kiểm soát được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình. Theo chúng tôi, mục tiêu của NHNNVN nên được ghi nhận trong Luật NHNNVN là: bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế.

4. Độc lập trong hoạt động

Để đạt được mục tiêu đặt ra, NHTW phải độc lập trong hoạt động của mình. Hoạt động của NHTW được ví như con dao hai lưỡi. Nếu thực hiện không hợp lý sẽ gây hậu quả khôn lường cho cả nền kinh tế. Ngược lại, nếu biết sử dụng, nó sẽ là công cụ hữu hiệu để đạt được các mục tiêu đặt ra. Điều đó đòi hỏi các công cụ ngân hàng phải do NHTW tự hoạch định, tự quyết định sử dụng theo phương cách linh hoạt, mềm dẻo, tránh sự can thiệp không cần thiết của Chính phủ. Hiện nay, mức độ độc lập, tự chủ trong hoạt động để theo đuổi mục tiêu hoạt động của NHTW còn rất thấp. Điều 3 của Luật NHNNVN quy định: “Chính phủ xây dựng Dự án CSTTQG, mức lạm phát dự kiến hàng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện CSTTQG; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hàng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo ủy ban Thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện. Qua điều luật ta thấy, hoạt động của NHNNVN trong lĩnh vực CSTTQG hoàn toàn thụ động, phụ thuộc vào Chính phủ. Luật không đưa ra một nguyên tắc nhất định trong hoạch định và thực thi CSTTQG, trong hoạt động phát hành tiền. Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý của NHTW. Trong khi đó, NHTW là cơ quan am hiểu hơn ai hết về hoạt động ngân hàng, về những diễn biến trên thị trường tiền tệ, về khả năng phân tích các thông tin kinh tế có khả năng tác động tới thị trường tài chính. Thiết nghĩ, NHNNVN cần được giao quyền tự chủ trong việc hoạch định và thực thi CSTTQG, độc lập trong việc lựa chọn các công cụ để thực thi chính sách này theo hướng giảm thiểu đối đa việc sử dụng các công cụ trực tiếp, tăng cường sử dụng các công cụ gián tiếp, tạo sự linh hoạt trong quản lý, điều hành. Các quyết định trong lĩnh vực CSTTQG sẽ không chịu sự can thiệp từ phía Chính phủ, trừ khi Chính phủ công khai những chủ trương lớn có liên quan tổng thể tới các cơ quan quản lý nhà nước hoặc đối với lĩnh vực thị trường tài chính nói chung. Thêm vào đó, cần trao cho ngân hàng quyền chủ động quyết định khối lượng tiền cung ứng. Quyền tự chủ, tính độc lập của NHTW trong hoạt động của mình sẽ giải cứu được các ngân hàng, tổ chức tín dụng có nguy cơ phá sản, bởi chính NHTW là cơ quan trực tiếp thanh tra, kiểm tra hoạt động ngân hàng, trên cơ sở đó phát hiện ra các vấn đề cần được giải quyết cấp bách trong lĩnh vực tiềm ẩn nhiều rủi ro này. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, hình thức tự chủ này cũng phải đảm bảo sự phối hợp hài hoà giữa CSTTQG và các mục tiêu của chính sách kinh tế tổng thể của một quốc gia trong những giai đoạn nhất định. Điều đáng mừng là Dự thảo 4 Luật NHNNVN đã bước đầu xây dựng theo hướng tích cực này tại Điều 5 như sau: “Điều 5. Quyết định và tổ chức thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia

1. Quốc hội quyết định định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm, giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia để đạt định hướng chỉ tiêu lạm phát.

2. Chính phủ quyết định mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ quốc gia nhằm thực hiện định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm.

3. Ngân hàng Nhà nước xây dựng định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để Chính phủ trình Quốc hội quyết định; triển khai các định hướng, giải pháp điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, chủ động sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ và các giải pháp khác để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, đạt định hướng chỉ tiêu lạm phát đã được Quốc hội quyết định”.

5. Phạm vi quản lý

Ngoài những yêu cầu trên, tính độc lập của NHTW còn được thể hiện trong phạm vi quản lý. Mỗi một cơ quan nhà nước cần được giao lĩnh vực quản lý tương ứng, gắn với tính tự chịu trách nhiệm của cơ quan đó về lĩnh vực tương ứng, không nên thể hiện sự ôm đồm. Hiện nay, Dự thảo 4 Luật NHNNVN (Điều 7) đưa Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) thuộc phạm vi quản lý của NHNNVN. Điều này làm hạn chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam và làm pha loãng mục tiêu hoạt động của NHTW. Bên cạnh đó, chúng ta đang xây dựng Luật BHTG phù hợp với thông lệ quốc tế và khẳng định vị thế, vai trò của cơ quan BHTG trong việc giám sát, cảnh báo rủi ro cho các tổ chức tín dụng. Hoạt động của tổ chức BHTG có những đặc thù nhất định như hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia BHTG, chi trả BHTG, bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền. Nếu để NHNNVN quản lý BHTG sẽ làm mờ nhạt mục tiêu của BHTG (bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, cảnh báo rủi ro cho hệ thống ngân hàng), không phát huy được vai trò của tổ chức này trong nền kinh tế, không đảm bảo được sự linh hoạt trong hoạt động của mình (bởi sự hạn chế về thẩm quyền). Luật pháp các nước đều có quy định về BHTG trong một đạo luật riêng và xác định cơ quan BHTG là một cơ quan độc lập với NHTW (ví dụ ở Mỹ). Vì vậy, có thể khẳng định tính độc lập của NHTW không những được thể hiện trong mối quan hệ với Chính phủ, Quốc hội, mà còn trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác ở phạm vi quản lý. Với những phân tích trên, theo chúng tôi, NHNNVN không nên quản lý BHTG mà trao hoạt động quản lý này cho cơ quan có liên quan.

NGUỒN: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP (www.nclp.org.vn)