Trong chương trình khảo sát tại Mỹ từ 30/5
đến 9/6/2007, với hơn 25 cuộc toạ đàm và nhiều hoạt động chuyên môn khác được
phía Mỹ chuẩn bị khá công phu và bằng cách trình bày rất “thực dụng”, ngắn gọn,
các thuyết trình viên của Mỹ đã chuyển tải đến đoàn cán bộ liên ngành Ngân hàng
– Tài chính Việt Nam nhiều thông tin vừa bổ ích, vừa khác lạ và khá phức tạp.
Trong bài này chỉ xin nói về hoạt động thanh tra – giám sát (TT – GS) TTTC tại
Mỹ (có kết hợp với tình hình hiện nay – 1 năm sau chuyển khảo sát nói trên):
TT – GS TTTC tại Mỹ là vấn đề phức tạp nhất
của các giới chức tài chính Mỹ và cũng có khá nhiều bài học cho thực tiễn Việt Nam.
Nói đến cơ chế hoạt động ngân hàng tại Mỹ là nói đến câu hỏi: ĐCTC này hoạt
động trong sự TT – GS của ai? Một ĐCTC muốn ra đời hoăc duy trì hoạt động bình
thường, ngoài những điều kiện về vốn, năng lực quản trị, sản phẩm, thị trường
thì một trong những thủ tục đầu tiên không thể thiếu là ĐCTC đó đã chọn tổ chức
nào làm cơ quan quản lý, thanh tra, giám sát cho mình.
Tại Mỹ, sau nhiều lần mua, bán, sát
nhập từ hơn 14.000 Ngân hàng trước năm 2000 thì đến tháng 6/2007 còn lại hơn
9000(9025) và vẫn đang khồng ngừng biến động.
Số ngân hàng này chia thành 3 nhóm quy
mô lớn, trung bình và vừa. Trong nhóm những ngân hàng lớn lại chia thành 3 loại
ứng với quyền cấp phép của 2 cơ quan gồm:
-
Ngân hàng cấp liên bang và/hoặc Ngân hàng
thương mại cổ phần cấp quốc gia và các công ty tài chính mẹ sở hữu Ngân
hàng(Holding Company) do NHTW (FED) cấp phép và TT – GS;
-
Ngân hàng cấp Quốc gia hoặc cấp liên bang còn
lại, các Ngân hàng thành viên thuộc tập đoàn tài chính xuyên quốc gia và các
ngân hàng có nhân tố nước ngoài do cơ quan quản lý Ngân hàng - OCC –
Office of the Comptrolle of the Currency cấp phép và trung bình có tới gần 7000
Ngân hàng không phải là thành viên của FED trung ương, chuyên nhận tiền gửi thì
do Tập đoàn bảo hiểm tiền gửi liên bang – FDIC – Federan deposit insurrance
Coporation cấp phép và TT – GS;
-
Các Quỹ hoặc Ngân hàng chuyên đầu tư bất động
sản (hiện gồm hơn 300 Ngân hàng loại trung bình và vừa), do OTC – Office of
Thift Supervision of Treasury cấp phép và TT – GS; hiệp hội Liên minh tính dụng
quốc gia – National Credit Union Administrasion – NCUA thì cấp phép, TT – GS và
bảo hiểm cho các quỹ hay Ngân hàng chuyên làm dịch vụ tính dụng hoặc dịch vụ
chứng khoán trong nội bộ các liên minh tín dụng và là thành viên của NCUA.
Ngoài ra, Các ngân hàng Trung ương khu vực (12 Fed cấp bang) chịu trách nhiệm
TT – GS các ngân hàng thành viên của mình.
Ngân hàng nhà nước Mỹ không cấp bất kỳ
khoản vốn nào cho tất cả các cơ quan quản lý, thanh tra – giám sát, kể cả NHTW.
Nguồn thu của các cơ quan quản lý và TT – GS các ĐCTC chủ yếu được hình thành
từ khoản nộp phí của chính các đối tượng bị quản lý và bị TT – GS. Nguồn thu
còn lại của các cơ quan này hình thành từ những dịch vụ an toàn khác cho chính
các đối tượng quán lý.
Người đứng đầu các cơ quan quản lý,
thanh tra, giám sát nói trên đều bình đẳng về quyền lực- đều do Hội đồng quản
trị của các đơn vị đó bầu chọn sau khi tham khảo ý kiến các ĐCTC thuộc quyền
quản lý để giới thiệu lên quốc hội Mỹ phê chuẩn trước khi Tổng thống ký bổ
nhiệm theo nhiệm kỳ (4 hoặc 5 năm).
Nội dung cấp phép được coi như luật
định về: vốn, năng lực Ban điều hành, các giới hạn an toàn buộc phải duy trì,
các loại hoạt động kinh doanh được phép, các số liệu buộc phải qua kiểm toán
độc lập và các loại báo cáo định kỳ bắt buộc phải nộp cho cơ quan quản lý
thường đồng thời là cơ quan TT – GS đối với ĐCTC được cơ quan đó cấp phép hoạt
động. Nội dung TT – GS cũng theo 2 hình thức là giám sát từ xa thông qua số liệu
báo cáo bắt buộc theo biểu mẫu của từng cơ quan TT – GS và thanh tra tại chỗ
trên cơ sở kiểm toán tuân thủ, Tần suất thanh tra tại chỗ tuỳ thuộc vào mức độ
“có vấn đề” mà cơ quan TT – GS sẽ tổ chức đoàn TT tại ĐCTC từ 12 tháng đến 18
tháng/lần/ĐCTC.
Tương tự như đối với các Ngân hàng, tại Mỹ
các ĐCTC phi Ngân hàng như công ty chứng khoán, công ty đầu tư tài chính, công
ty cho thuê tài chính, Công ty Bảo hiểm…cũng do các “Công ty” giám sát chuyên
ngành được đối tượng”chọn” để thực hiện đồng thời cả việc thanh tra, giám sát và cấp giấy phép hoạt động cho mình. Mọi động thái của các ĐCTC bị giám sát đều
phải báo cáo minh bạch với cơ quan giám sát. “.
Đối với các ngân hàng kinh doanh đa năng thì
vẫn do cơ quan giám sát ngân hàng thực hiện việc TT – GS đối với các dịch vụ
phí ngân hàng ở quy mô “nhỏ” còn những dịch vụ phi ngân hàng có doanh số lớn,
chiếm từ 20% tổng doanh thu của ngân hàng trở lên thù phải do Công ty TT – GS chuyên
ngành khác tiến hành TT – GS các dịch vụ phi ngân hàng của ngân hàng
đa năng đó trên cơ sở phần kinh doanh phi ngân hàng đó phải tổ chức hạch toán
riêng hoặc tổ chức thang công ty con của NHTM! Như vậy, một ĐCTC có thể là đối
tượng bị TT – GS của nhiều công ty theo chức năng càng làm cho hoạt động của TT
– GS tại Mỹ trở lên “vô Chính phủ”.
Vì tính chất rất phức tạp của hệ thống các cơ
quan quản lý, TT – GS Ngân hàng nên Chính phủ Liêng bang đã thành lập ra hàng
loạt các diễn đàn liên cơ quan như Hội đồng kiểm tra các ĐTTC liên bang –
Fedral Financial Íntitution Examination Council(FFIEC); Uỷ ban hạ tầng thông
tin ngân hàng (FBIIC); Ủy ban giáo dục và kiến thức tài chính; Hội nghị cơ quan
giám sát ngân hàng cấp bang để bàn thảo, gợi ý đưa ra chính sách, chuẩn mực và
luôn mong sẽ trở thành mẫu số chung cho các cơ quan quản lý, giám sát khác nhau
áp dụng mang tính thống nhất toàn liên bang.
ẻ thông tin một cách có hệ thống đủ để
đánh giá hoặc vạch ra chính sách chống rủi ro một các có hiệu lực cho toàn ngành
tài chính rất phức tạp ở Mỹ! Như vậy, ở Mỹ để làm NHTW chỉ có một hệ thống duy
nhất là FED, nhưng để quản lý và giám sát ngân hàng NHTM nói riêng, ĐTTC nói
chung thì có rất nhiều công ty khác nhau vừa quản lý, giám sát theo chức năng (cách
đổi mới). Cùng lúc đó, tuỳ theo tính chất đa năng và quy mô của từng loại dịch
vụ (là sản phẩm ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm hay sản phẩm lai tạo mới) mà
cơ quan quản lý đó phải chia sẻ quyền giám sát theo chức năng do các cơ quan
quản lý nhóm ĐTTC khác nhảy vào thực hiện TT – GS theo chức năng.
Cứ mỗi khi TTTC Mỹ có sự chao đảo thì
các”diễn đàn” lại nóng lên để cuối cùng hoặc có, hoặc không đáng kể khi đưa ra
những giải pháp xử lý mang tính tình thế với kết quả thường là sau “cơn choáng
váng” đó mọi việc lại trở về môi trường “ bùng nhùng” như cũ và người phải ra
tay cuối cùng bao giờ cũng là FED và Bộ Tài chính! Và mọi sự thật đau xót đã và
đang hoành hành trên TTTC Mỹ từ hơn 1 năm nay:
Đến giữa tháng 9/2008 TTTC Mỹ đã thực sự rơi
vào trạng thái khủng hoảng khi liên tiếp các vụ “xin phá sản” và hoặc trên bờ
vực thẳm xuất hiện – Trong đó, từ giữa tháng 3/2008, Chính phủ Mỹ đã phải cho
30 tỷ USD để cứu Ngân hàng Bear Stearms bên bờ vực phá sản; Đầu tháng 9,
ngày 7/9/2008 NHTW Mỹ(FED) phải chi 200 tỷ USD tín dụng dài hạn để kiểm soát 2
ngân hàng cho vay BĐS lớn nhất nước Mỹ là Fannie Maie và Freddie Mac.
Tuy vậy,”bão táp” vẫn chưa xảy ra cho
đến đầu tuần giữa tháng 9/2008 – Ngày chủ nhật 14/9/2008, khi NHĐT doanh nghiệp
hàng thứ tư Lehman Brothers với “bề dày” kinh nghiệm 158 năm tuổi buộc phải nộp
đơn xin bảo hộ phá sản, cùng lúc NHĐT lớn thứ ba Merill Lynch bị thua lỗ nặng
nề phải bán rẻ với giá 50 tỷ USD cho Bank of Amerca và FED phải mở hầu bao để
giới hạn thiệt hại, thì sáng hôm sau 15/9/2008 –“ngày thứ hai đen tối” đã thực
sự trở thành ”giọt nước tràn ly” mở màn cho cơn bão táp tài chính phố Wall nổi
sóng dữ dội! bão mỗi lúc một to thêm khi ngày 17/9/2008 FED lại buộc phải chi
85 tỷ USD để “mua’tập đoàn bảo hiểm lớn nhất nước Mỹ với tổng giá trị các hợp
đồng bảo hiểm lên tới hơn 1100 tỷ USD. Thời điểm hiện tại (cuối tháng 9/2008),
cả thế giới vẫn đang chờ kết quả của “đại kế hoạch” giải cứu TTTC của Chính phủ
Mỹ.
Tuy vậy, dù sao” đại kế hoạch” này vẫn
nằm trong thế”tiến thoái lưõng nan”: Nếu Chính phủ Mỹ không đổ tiền ra mua danh
mục bất động sản (BĐS) cho các công ty tài chính đầu tư BĐS thì các Ngân hàng
đầu tư ”chết” và domino các ngân hàng sẽ tiếp tục diễn ra; Nếu Chính phủ Mỹ thì
đồng USD sẽ ”rơi” mạnh hơn gây hiệu ứng giám giá đồng tiền này trên toàn cầu và
áp lực tăng giá vàng,giá dầu, giá hàng hoá tính bằng USD khác sẽ tăng - Nhiều
quốc gia do đó lại phải nhập khẩu lạm phát do chính sách “đồng tiền yếu” của
Mỹ!
Thực trạng mô hình tổ chưcs và hoạt động của
thanh tr TTTC VN
Thanh tra ngân hàng (TTNH)
Hiện nay, TTNH được tổ chức thành bộ máy
thuộc NHNN, gồm Thanh tra NHNN TW và Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố
chịu sự chỉ đạo, điều hành của chi nhánh NHNN, vừa của TTNHNN TW. Cơ chế điều
hành này gây ra sự chậm trễ, chồng chéo, không thuống nhất giữa trung ương và
địa phương, hiệu lực thấp. Mạng lưới thanh tra NHNN được phân bổ”bình quân”theo
địa giới hành chính, trong khi các ĐCTC lại phân bổ không đồng đều trên các địa
phương.
Thanh tra NHNNTW chịu sự chỉ đạo và hướng dẫn
về tổ chức và nghiệp vụ thanh tra của Tổng Thanh tra nhà nước, đồng thời chịu
sự chỉ đạo của Thống đốc NHNN, dẫn đến sự chồng chéo và thiếu thống nhất giữa
các cấp lãnh đạo trong hoạt động thanh tra. Các mối quan hệ chỉ đạo, điều hành
và phối hợp giữa các vụ, cục chức năng tại NHNN TW với chi nhánh NHNN trong
lĩnh vực TT – GS cũng rất chồng chéo, trùng lặp, không rõ ràng. TTNH không có
chức năng cấp và thu hồi giấy phép hoạt động ngân hàng là một trong những
nguyên nhân gây ra sự nhũng nhiễu của các đối tượng bị TT – GS và thiếu chặt
chẽ trong mô hình TT – GS.
Thanh tra tại chỗ còn mang tính “chữa cháy”
và can thiệp quá mức vào công việc nội bộ của các ĐCTD và chưa có cơ chế trao
đổi thông tin hay quản trị rủi ro trên toàn bộ TTTC. Việc TT – GS trên TTTC VN
hiện còn rời rạc theo kiểu:” đèn ai nấy rạng”, ”việc ai nấy biết” hay ”chợ nào
hàng rào ấy”.
Thực trạng thanh tra – giám sát các ĐCTC do
bộ Tài chính quản lý
Về TT – GS TTCK: Mức độ vốn hoá qua TTCK VN
suy giảm từ khoảng 40% vào cuối tháng 8/2008 cùng các khiếm khuyết khác trên TTCK
đang đặt vấn đề lớn đối với hoạt động TT – GS. Cho tới nay, vẫn chưa xác định
mô hình nào là chuẩn cho TT – GS TTCK. Hoạt động TT – GS còn bị coi nhẹ, phân
tán và mang tính tự phát, chưa kiểm soát được thị trường OTC và thị trường tự
do. Quyết định 02/2008/QĐ-BTC quy định; Thanh tra chứng khoán xử phạt sai phạm
tại cấp UBCKNN, nhiệm vụ giám sát được giao cho 4 đơn vị chức năng tương ứng
với đối tượng quản lý của từng ban, gồm: Ban Quản lý kinh doanh chứng khoán,
Ban quản lý các công ty quản lý quỹ và các quỹ đầu tư chứng khoán, Ban quản lý
phát hành chứng khoán và Ban giám sát TTCK.
Thanh tra – giám sát thị trường bảo hiểm:
_ Về Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam
(BHTGVN): là một tổ chức tài chính Nhà nước, có vốn pháp định là 5000 tỷ đồng
do NSNN cấp, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, nhưng cho đến nay vẫn không
rõ BHTGVN là loại ĐTTC nào! Thu nhập của BHTGVN là nguồn thu phí bảo hiểm từ
các ĐCTD, nhưng nghiệp vụ của BHTGVN dường như thoát ly hoàn toàn với gánh nặng
rủi ro mà các TCTD nộp phí phải đối mặt, các suất phải thanh toán bảo hiểm cho
người gửi tiền rất thấp vì phải “chờ” đối tượng bảo hiểm bị công bố phá sản hay
giả thể thực sự bằng văn bản thì BHTGVN mới vào cuộc. Từ khi thành lập tới nay,
BHTGVN mới chỉ chi chưa đầy 20 tỷ để chi bảo hiểm cho người gửi tiền ở hơn 10
quỹ TĐN sau khi bị tuyên bố giải thể. Hơn nữa, Chính phủ và NHNN thường phải
chủ động phòng ngừa nguy cơ phá sản ngân hàng ngay từ khi có những mức độ nguy
hiểm khác nhau, điều này đòi hỏi BHTGVN phải có trách nhiệm với các TCTD đã nộp
phí và phải hoạt động thao sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp, đồng thời cũng
phải là đối tượng bị TT – GS của cơ quan TT – GS chuyên ngành thanh tra bảo
hiểm trên TTTC VN.
_ Những ĐCTC bảo hiểm khác: Việc giám
sát các ĐCTC bảo hiểm đang được giao cho nhiều vụ chức năng thuộc Bộ Tài chính
ứng với các chức năng quản lý nhà nước như mô hình TT – GS rất manh mún trên
TTCK hiện nay. Nghiệp vụ TT – GS đối với các ĐCTC bảo hiểm còn ở trình độ cổ
điển, bị động dựa trên sự việc đã xảy ra, đi xác minh, kiểm tra số liệu và không
rõ hoạt động theo sự điều chỉnh của luật nào?, việc chỉ trả tiền bù của các
ĐCTC bảo hiểm phải tuân thủ theo cơ chế nào? đều “tuỳ quy chế riêng”.
Đề xuất mô hình tổ chức hệ thống giám sát
TTTC tại Việt Nam
Thiết lập uỷ ban giám sát thị trường
tài chính quốc gia
Kết quả nghiên cứu nhiều mô hình giám sát
TTTC tập trung (hay hợp nhất) tại nhiều quốc gia cho thấy, hầu hết các cơ quan
giám sát tài chính hợp nhất ở các nước có mô hình này đều trực thuộc Chính phủ,
có quyền lập pháp và hành pháp - Quyền ban hành văn bản quy phạm liên quan và
quyền tổ chức TT – GS việc thực hiện các văn bản đó.
Đối với Việt Nam, tôi đề nghị cần thiết
tạo một mô hình hai cấp bao gồm:
Cấp trung ương
Thành lập cơ quan thẩm quyền tối cao
của Nhà nước về TT – GS TTTC (gọi là cơ quan giám sát cấp 1) với tên gọi là Ủy
ban Giám sát tài chính quốc gia (hoặc UBNN về giám sát tài chính). Cơ quan này
phải có quyền hành pháp và lập pháp, có tính chất tập trung, thống nhất, độc
lập nằm ngoài các ngành quản lý nhà nước chuyên ngành đối với các đối tượng bị
thanh tra, giám sát (khi nghiên cứu và viết bài này thì ở VN đã có Uỷ ban giám
sát tài chính của chính phủ mới thành lập, nhưng chưa có quy chế hoạt động và
chưa đủ bộ máy nhân sự để vận hành trong thực tiễn và do đó cũng chưa rõ nội
hàm hoạt động của uỷ ban này sẽ ra sao).
Chính vì vậy, theo tôi nội dung công việc của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia Việt Nam theo cách gọi của tôi cơ bản gồm:
Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, được ban
hành các khung khổ, quy chế, tiêu chí thận trọng chung cho TTTC và chi tiết cho
các thị trường bộ phận của TTTC. Trong đó, nội dung chủ yếu về các tiêu chí
thận trọng cần được tham chiếu theo các biện pháp thận trọng trong GATS và tham
chiếu 25 nguyên tắc của Uỷ ban BASEL.
Theo đó, cần đưa ra lộ trình áp dụng các quy
định trong Hiệp ước BASEL 1 cho tới không quá năm 2014, từ năm 2015 hoặc sớm
hơn đối với những chỉ tiêu quan trọng, phải áp dụng BASEL 2 với các tiêu chí cụ
thể đối với các loại ĐCTC trên các thị trường bộ phận của TTTC. Uỷ ban giám sát
tài chính quốc gia Việt Nam phải có một “BASEL Việt Nam” – Cơ quan quyền lực
tối cao và là cơ quan chuyên ngành cao nhất về TTGS đối với toàn bộ TTTC VN
(chứ không chỉ là các diễn đàn kiểu Mỹ mà chính các nhà kinh tế Mỹ đang hết sức
đau đầu về tính chất vô chính phủ của các diễn đàn này!).
Cấp nhà nước chuyên ngành –
Cơ quan TTGS đối với các ĐCTC cụ thể
Là thiết chế cấp dưới trực tiếp của Uỷ ban
giám sát tài chính quốc gia nhưng không có quyền lập pháp, được trực tiếp
tổ chức TTGS các thị trường bộ phận theo sự chỉ đạo và theo chuẩn mực ban
hành thống nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia VN. Cấp này bao gồm các
cơ quan: TTGS ngân hàng (bước 1 đặt tại NHTW),TTGS chứng khoán (bước 1 đặt tại
UBCKNN, sau ủy ban này tách khỏi Bộ Tài chính), TTGS phi ngân hàng và TTGS bảo
hiểm (bước 1 đặt tại Bộ Tài chính).
Chức năng chính của các cơ quan thanh tra nhà
nước chuyên ngành tại các thị trường bộ phận của TTTC cần tổ chức theo 2 bước:
Bước 1: Đối với các ĐCTC
trong 4 chuyên ngành (ngân hàng, chứng khoán, tài chính phi ngân hàng, bảo
hiểm), sẽ là đối tượng TTGS của các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành đặt
tại 3 cơ quan:
_ Cơ quan TTGS ngân hàng là cơ
quan hành pháp thuộc NHTW, có hội sở chính đặt tại NHTW được tổ chức thành Cục
hoặc Tổng cục gồm một số thanh tra giám sát ngân hàng theo mô hình quyền lực và
quản lý nghiệp vụ dọc từ trung ương xuống các khu vực;
_ Cơ quan TTGS tài chính phi ngân
hàng và bảo hiểm là cơ quan hành pháp thuộc Bộ Tài chính, có hội sở chính đặt
tại Bộ Tài chính, tổ chức thành cục Thanh tra – giám sát (hoặc tổng cục) chuyên
ngành và liên ngành tài chính - bảo hiểm, hoạt động theo mô hình dọc và quản lý
nghiệp vụ theo từng chuyên ngành từ trung ương xuống các sở thuộc Bộ Tài chính;
_ Cơ quan TTGS chứng khoán là cơ
quan hành pháp thuộc UBCKNN, tổ chức thành Cục hoặc Tổng cục thanh tra giám sát
chứng khoán, hoạt động theo mô hình quyền lực dọc và quản lý an toàn nghiệp vụ
theo nhóm các ĐCTC có nghiệp vụ lõi là quỹ đầu tư, môi giới, tự doanh, kinh
doanh hay tổ chức kinh doanh chứng khoán.
Bước 2: Sau
ít nhất 5 năm vận hành theo mô hình trên, sẽ tách các Cục và/hoặc Tổng cục TTGS
nhà nước chuyên ngành ra khỏi các Bộ, cơ quan ngang bộ, giải thể các cục và
thành lập các công ty hoặc Tổng công ty TTGS theo các nhóm ĐTTC theo sự điều
phối chung và duy nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia.
Tóm lại, để giám sát đồng bộ TTTC Việt Nam trước
hết và quan trọng nhất là phải có được một thiết chế quản trị thống nhất toàn
bộ TTTC. Thiết chế này gồm: Mô hình ủy ban giám sát tài chính quốc gia là cơ
quan lập pháp và hành pháp trong lĩnh vực giám sát đồng bộ TTTC VN, có thẩm
quyền thiết lập ra và giám sát việc thực hiện hệ thống tiêu chí thận trọng,
tiên tiến, thống nhất, phù hợp qua thực tiễn. Dưới đó là các cơ quan TTGS chuyên
ngành sẽ trải qua lộ trình 2 bước: từ cơ quan hành pháp công quyền ở bước 1 và
có lộ trình chuyển dần thành các chế tài đặc biệt hoạt động theo luật DN được
bổ sung những điều khoản đặc thù để điều chỉnh hoạt động dịch vụ TTGS an toàn
của các công ty TTGS đối với từng nhóm ĐCTC trong quá trình vận động của TTTC
VN. Quá trình đó chính là một thiết chế tổng thể, có bước đi thích hợp và hợp
lý đối với TTTC VN đang hội nhập, đang đa năng hoá, công ty hoá và tập đoàn tài
chính hoá với tốc độ nhanh.
Theo TS.NGUYỄN ĐẠI LA_Tạp
chí Kế toán
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét