Mô
hình cơ quan quản lý, giám sát khu vực tài chính luôn là chủ đề “nóng”,
nhận được sự quan tâm của công chúng, nhà khoa học, các tổ chức tài
chính và cơ quan quản lý. Mô hình cơ quan quản lý, giám sát khu vực tài
chính nào có hiệu quả luôn là câu hỏi khó đối với từng quốc gia. Trong
những năm vừa qua, khu vực tài chính là lĩnh vực chứng kiến nhiều biến
động lớn từ khủng hoảng tài chính, cải cách mô hình cơ quan giám sát ở
từng quốc gia cho đến cải cách việc hợp tác giám sát các tổ chức tài
chính xuyên quốc gia. Đánh giá về khủng hoảng tài chính thế giới, nhiều
nhà nghiên cứu cho rằng một trong những nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng
tài chính thế giới 2007 là do các yếu kém, bất cập của cơ quan quản lý,
giám sát khu vực tài chính. Do vậy, sau khủng hoảng tài chính thế giới
2007, việc cải cách cơ quan quản lý giám sát khu vực tài chính, khắc
phục các yếu, kém bất cập của cơ chế quản lý, giám sát khu vực tài chính
là một trong những ưu tiên hàng đầu của hầu hết các quốc gia, đồng thời
đây cũng là chủ đề được tập trung thảo luận tại các hội nghị của G20.
Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi đề cập về đề xuất cải cách Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA), nguyên nhân dẫn đến thất bại của mô hình cơ quan giám sát tài chính hợp nhất.
Sự ra đời của mô hình cơ quan giám sát tài chính hợp nhất và FSA
Cho đến giữa những năm 1990, phần lớn các nước trên thế giới vẫn áp dụng mô hình quản lý khu vực tài chính theo
loại hình tổ chức tài chính. Theo đó, các cơ chế cấp phép và quản lý
được áp dụng riêng rẽ đối với khu vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng
khoán, trong đó ngân hàng trung ương thường đảm nhận vai trò quản lý,
giám sát các ngân hàng thương mại. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của
các tập đoàn tài chính, ngân hàng, xu hướng hợp nhất thể chế quản lý
với quan điểm giảm thiểu số lượng cơ quan tham gia vào quản lý hệ thống
tài chính đã diễn ra tại nhiều nước.
Mô hình cơ quan giám sát tài chính hợp nhất được áp dụng tại Anh vào năm 1997 với việc thành lập Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA) thực hiện đồng thời chức năng (i) quản lý thị trường chứng khoán và quản lý vận hành thị trường đối với các quỹ hưu trí và quỹ tương hỗ; và (ii)
quản lý giám sát các công ty bảo hiểm và các ngân hàng thương mại. Tính
đến trước thời điểm xảy ra khủng hoảng tài chính thế giới 2007, có
khoảng 30 quốc gia đã chuyển sang áp dụng ở mức độ khác nhau mô hình
quản lý khu vực tài chính mới có tên gọi là mô hình “cơ quan giám sát tài chính hợp nhất”.
Đề xuất cải cách FSA của Chính phủ Anh
Khủng
hoảng tài chính thế giới bắt đầu từ 2007 là dấu mốc đánh dấu sự thay
đổi căn bản xu hướng lựa chọn mô hình cơ quan giám sát tài chính hợp
nhất. Từ tháng 5/ 2010, Chính phủ Anh đã đưa vấn đề cải cách quản lý khu
vực tài chính thành nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu. Đến tháng 6 /2011, sau
hơn một năm nghiên cứu, Bộ Tài chính Anh, Ngân hàng Trung ương Anh (BOE)
và Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA) đã trình lên Nghị Viện Anh đề xuất
về dự luật cải cách hệ thống cơ quan quản lý giám sát khu vực tài chính[1] (Dự luật).
Theo
Dự luật này, Cơ quan Giám sát Khu vực Tài chính sẽ bị giải thể; các
chức năng của FSA sẽ được chuyển giao cho 03 cơ quan khác nhau: (i) Ủy
ban Chính sách Tài chính (FSC – Financial Policy Committee) thuộc Ngân
hàng Trung ương Anh thực hiện chức năng giám sát an toàn vĩ mô, giám sát
và xử lý rủi ro hệ thống; (ii) Cơ quan Quản lý An toàn (PRA-Prudential
Regulation Authority) trực thuộc Ngân hàng Trung ương Anh thực hiện chức
năng ban hành các quy định về an toàn; (iii) Cơ quan Hoạt động Tài
chính (FCA-Financial Conduct Authority) có trách nhiệm bảo đảm các dịch
vụ tài chính và hoạt động của thị trường tài chính được thực hiện theo
cách thức có lợi cho người sử dụng dịch vụ tài chính và thành viên tham
gia thị trường tài chính, bao gồm cả việc khuyến khích môi trường cạnh
tranh.
Đề
xuất cải cách này sau khi được Nghị viện Anh thông qua sẽ chính thức sẽ
xóa bỏ mô hình cơ quan giám sát tài chính hợp nhất tại Anh. Hay nói
cách khác, việc giải thể FSA ở Anh đánh dấu thất bại của mô hình cơ quan
giám sát hợp nhất.
Nguyên nhân thất bại của mô hình cơ quan quản lý giám sát tài chính hợp nhất (FSA)
Trong tài liệu trình Dự luật lên Nghị viện Anh cũng chỉ rõ các bất cập của mô hình FSA, cụ thể:
Một là,
khủng hoảng tài chính 2007 xuất phát từ hai nguyên nhân quan trọng: (i)
Do các tổ chức tài chính không quản lý một cách an toàn các hoạt động
kinh doanh của mình; không hiểu rõ các rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động
kinh doanh mà mình đang thực hiện; (ii) Do các cơ quan quản lý và giám
sát đã thất bại trong việc đưa ra cơ chế giám sát chặt chẽ để bảo đảm
các ngân hàng và các tổ chức tài chính khác có thể quản lý được các rủi
ro nảy sinh trong bảng tổng kết tài sản của mình, ở cả cấp độ từng tổ
chức tài chính và cả hệ thống các tổ chức tài chính; hệ thống cơ quan
quản lý thiếu công cụ để xử lý vấn đề “quá lớn để phá sản” khi một số tổ
chức tài chính đã trở thành quá lớn, quá phức tạp và sự thất bại của tổ
chức này có thể đe dọa nghiêm trọng sự an toàn của cả hệ thống tài
chính.
Hai là,
khủng hoảng tài chính 2007 đã chỉ rõ sự yếu kém tiềm ẩn của hệ thống
các cơ quan quản lý giám sát tài chính ba bên ở Anh. Bất cập lớn nhất
chính là không có một cơ quan riêng lẻ có đủ thẩm quyền, trách nhiệm để
giám sát toàn bộ hệ thống tài chính. Trước khủng hoảng, Ngân hàng trung
ương Anh được chỉ định, về mặt danh nghĩa, có trách nhiệm ổn định tài
chính, nhưng thiếu công cụ để thực thi trách nhiệm này trên thực tế;
trong khi đó, Bộ Tài chính Anh không có trách nhiệm rõ ràng trong việc
xử lý khủng hoảng đã đặt hàng tỷ bảng Anh của công chúng vào rủi ro;
Toàn bộ trách nhiệm quản lý, giám sát hệ thống tài chính được đặt vào
tay một cơ quan duy nhất là FSA, và chính điều này đã làm gia tăng khủng
hoảng.
Thực
ra, thất bại của mô hình cơ quan giám sát hợp nhất (FSA) đã được nhiều
chuyên gia đề cập từ trước đó, đặc biệt khủng hoảng tài chính thế giới
2007 đã cho thấy rõ hơn các bất cập của mô hình cơ quan giám sát tài
chính hợp nhất (cơ quan giám sát hợp nhất). Năm 2009, một tài liệu
nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF)[2]
đã chỉ ra “bài học quan trọng rút ra từ khủng hoảng tài chính thế giới
hiện nay là đã cho thấy nhiều bất cập của mô hình cơ quan giám sát hợp
nhất”, cụ thể:
Thứ nhất,
so với chức năng giám sát an toàn vĩ mô, công chúng có thể dễ dàng đánh
giá việc thực hiện chức năng quản lý của cơ quan giám sát hợp nhất. Do
vậy, cơ quan giám sát hợp nhất thường sử dụng nhiều quỹ thời gian và
nguồn lực cho chức năng quản lý. Việc dễ đánh giá thành công hay thất
bại trong vai trò quản lý đã được chứng minh trong cuộc khủng hoảng tài
chính thế giới 2007, ví dụ trong trường hợp gian lận của Madoff. Thực tế
cho thấy cơ quan quản lý hợp nhất có thể không đầu tư đúng mức vào
nhiệm vụ giám sát an toàn so với nhiệm vụ quản lý. Cơ quan giám sát tài
chính của Anh (FSA) cũng đã thừa nhận rằng “giữa hai nhiệm vụ quản lý hoạt động và giám sát an toàn, hiện dường như đang nghiêng về nhiệm vụ quản lý”[3].
Thứ hai, cơ quan giám sát hợp
nhất đã không theo đuổi các mục tiêu an toàn vĩ mô. Do đó, trách nhiệm
đối với các chính sách an toàn vĩ mô thường không được phân định rõ
ràng, dẫn đến sự thiếu trách nhiệm đối với các vấn đề tài chính vĩ mô.
Ví dụ, ngân hàng trung ương thường có trách nhiệm ban hành báo cáo tổng
quan về hệ thống vĩ mô, thường dưới dạng báo cáo ổn định tài chính, tuy
nhiên các công cụ chính sách, ngoài công cụ lãi suất, để xử lý các bất
cân đối về tài chính vĩ mô lại được giao cho một cơ quan khác, vốn phản
ứng rất chậm trước những thay đổi về vĩ mô. Về nguyên tắc, ngân hàng
trung ương và cơ quan giám sát hợp nhất có thể phối hợp để đạt được các
mục tiêu chính sách, song trên thực tế sự phối hợp này đôi khi rất khó
khả thi. Bên cạnh đó, cả hai cơ quan này đều không hoàn toàn chịu trách
nhiệm trong trường hợp không phối hợp được với nhau. Chính điều này làm
giảm động lực khuyến khích hai cơ quan đưa ra các chính sách an toàn vĩ
mô nhằm giảm thiểu rủi ro hệ thống.
Thứ ba,
liên quan đến xử lý khủng hoảng, một nhiệm vụ khó khăn là phải bảo đảm
sự phối hợp giữa các cơ quan một cách hiệu quả. Điều này cũng có nghĩa
là phải có một Biên bản ghi nhớ, hoặc phải thành lập một Uỷ ban thường
trực hay Uỷ ban đại diện của các cơ quan. Như được phân tích ở trên,
ngân hàng trung ương cần được tiếp cận với các thông tin giám sát để
thực hiện hiệu quả vai trò của mình trong việc đối phó khủng hoảng.
Trong khi đó, theo Biên bản ghi nhớ, cơ quan giám sát toàn quyền quyết
định thông tin nào có thể công bố và khi nào được công bố. Các cơ chế
phối hợp hiện tại không cho phép ngân hàng trung ương có đủ quyền kiểm
soát đối với các giải pháp xử lý của cơ quan giám sát.
Thứ tư,
theo mô hình giám sát hợp nhất, chức năng giám sát hệ thống thanh toán
được giao cho ngân hàng trung ương, trong khi thẩm quyền giám sát an
toàn đối với những đơn vị sử dụng hệ thống thanh toán lại giao cho cơ
quan giám sát hợp nhất. Do đó, ngân hàng trung ương không đủ thẩm quyền
chính thức tác động đến hành vi của đơn vị sử dụng trong việc lựa chọn
giữa hệ thống thanh toán an toàn cao hơn so với các phương thức thanh
toán gây rủi ro hệ thống. Cuộc khủng hoảng tài chính thế giới 2007 giúp
chúng ta nhận diện rõ các giao dịch thanh toán thiếu an toàn trên thị
trường phi tập trung, do ngân hàng trung ương không có quyền tác động
lên việc sử dụng các hệ thống an toàn trong các giao dịch ngoại hối
(thông qua hệ thống thanh toán liên tục, hệ thống thanh toán bù trừ)
cũng như các hệ thống thanh toán trong nước mang tính cạnh tranh cao.
Thứ năm,
hơn nữa, một phần do sự phân tách giữa chức năng giám sát và chức năng
ban hành các quy định an toàn nên các chuẩn mực an toàn hiện nay nhìn
chung không xét đến rủi ro đối tác phát sinh từ việc sử dụng các cơ chế
thanh toán và cơ chế bù trừ thiếu an toàn.
Thứ sáu,
mô hình cơ quan giám sát hợp nhất không khuyến khích ngân hàng trung
ương giảm thiểu rủi ro hệ thống và cũng không tạo ra những lợi ích
khuyến khích đảm bảo hiệu quả quản lý hệ thống tài chính. Trong khi đó,
xét về vị trí, vai trò, chức năng, thì ngân hàng trung ương có động lực
để giảm thiểu các rủi ro hệ thống vĩ mô bởi vì rủi ro hệ thống ảnh hưởng
đến các mục tiêu vĩ mô của ngân hàng trung ương. Ngân hàng trung ương
còn có động lực để giảm thiểu rủi ro đạo đức phát sinh từ hoạt động thực
hiện vai trò người cho vay cuối cùng thông qua các quy định về thanh
khoản hiệu quả. Xét trên góc độ ngân hàng trung ương tham gia đối phó
với khủng hoảng, rốt cuộc ngân hàng trung ương vẫn có động lực để giảm
thiểu tần suất xảy ra khủng hoảng tại cấp độ từng tổ chức tài chính.
Tóm
lại, đề xuất cải cách giải thể FSA của Bộ Tài chính và thực tiễn đã
chứng minh mô hình cơ quan giám sát hợp nhất không còn phù hợp với yêu
cầu giám sát an toàn của khu vực tài chính, đặc biệt trong việc ngăn
ngừa và xử lý khủng hoảng./.
Rủi ro hệ thống vĩ mô
xảy ra khi hệ thống tài chính gặp phải rủi ro tích tụ. Hệ thống tài
chính gặp rủi ro này khi những rủi ro mà các tổ chức đã gánh chịu có mối
liên hệ tương quan giữa các tổ chức với nhau. Trong trường hợp này,
tính kết tinh của rủi ro có thể làm suy yếu toàn bộ hệ thống tài chính
nói chung và dẫn đến quá trình giảm hệ số đòn bẩy làm cho nguồn tín dụng
cấp cho nền kinh tế bị cắt đi rất nhiều.
Rủi ro hệ thống vi mô
xảy ra khi sự đổ vỡ của một tổ chức tài chính có sự tác động ngược lên
toàn hệ thống tài chính. Điều này có thể xảy ra qua một số kênh. Ví dụ,
sự đổ vỡ của một tổ chức có thể dẫn đến tổn thất cho các tổ chức tài
chính có liên quan đến tổ chức tài chính đó. Sự đổ vỡ của một tổ chức
tài chính có thể ảnh hưởng đến các tổ chức dựa vào nguồn tín dụng của tổ
chức tài chính đó. Trong môi trường thông tin không đối xứng, sự đổ vỡ
của một tổ chức cuối cùng có thể dẫn đến sự mất tự tin và lan truyền
sang các tổ chức tương tự, ngay cả khi những tổ chức này về cơ bản là an
toàn.
Đoàn Thái Sơn- PC
[2] Nier, Erlend, IMF Working Paper No. 09/70, “Financial Stability Frameworks and the Role of Central Banks: Lessons from the Crisis”, 2009
[3] Turner, Adair, 2009, “The Turner Review—A Regulatory Response to the Global Banking Crisis,” FSA.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét